Pravni stručnjak Mihovil Škarica: ‘Blokada proračuna u Zadru je presedan u Hrvatskoj! Ali Dukić je mogao to izbjeći...‘

- Ovo što se događa u Zadru, ali i na Viru je, vjerujem, presedanska situacija. Ne pamtim da se u ijednom gradu u Hrvatskoj dogodio slučaj da je predstavničko tijelo, odnosno Gradsko vijeće izglasalo proračun, a onda da ga je gradonačelnik obustavio od primjene. Zanimljivo..., govori nam Mihovil Škarica, izvanredni profesor na Katedri za upravnu znanost Pravnog fakulteta u Zagrebu, kojeg smo zamolili da nam objasni što Zadar čeka idućih dana i mjeseci nakon blokade proračuna. Odnosno, kada će i kako doći do njegovog "ozakonjenja"... 

- Zbog konkretnog slučaja gdje gradonačelnik obustavlja izglasani proračun ne mogu niti prejudicirati što će se dogoditi i kako će odluku gradonačelnika o obustavi izvršenja proračuna tumačiti Ministarstvo financija ili Visoki upravni sud. Uloga Ministarstva financija jest da provjeri je li odluka o obustavi proračuna koju je donio gradonačelnik Branko Dukić valjana. Ako smatra da je odluka utemeljena onda će je potvrditi i predmet poslati na Visoki upravni sud koji će donijeti konačnu meritornu odluku o zakonitosti tog proračuna. Ali isto tako Ministarstvo financija može imati stav da je proračun zakonit i da je ova odluka o obustavi izvršenja proračuna neutemeljena. To znači da cijela "stvar", hipotetski, ne mora niti doći do Visokog upravnog suda. Ako Ministarstvo financija donese odluku da obustava proračuna nije bila pravno utemeljena, odnosno da je proračun zakonit, prestaje obustava proračuna i on se mora izvršavati. Ali to je u ovoj situaciji manje izgledno da će se dogoditi jer, koliko sam upoznati, radi se o nezakonitim amandmanima.

Je li se trebalo o nezakonitim amandmanima uopće glasovati?

- Nezakoniti amandmani nisu mogli biti spriječeni da uđu u proceduru jer tko je taj koji će a priori reći je li nešto zakonito ili nije? To se tek naknadno može tumačiti i ispitivati. U Saboru je to drugačije jer oni imaju stručne službe koje su daleko sposobnije od službi u gradovima i općinama. Pokušajte zamisliti neku malu općinu koja ima jednog ili dva zaposlenika tko zna kakve struke ili obrazovanja koji bi morao procjenjivati je li nešto zakonito ili nije. Svaki amandman, bio zakoniti ili nezakoniti, a koji je predložen na Poslovnikom predviđen način, može doći na glasovanje Gradskom vijeću.

Je li gradonačelnik imao izbora osim ovog da obustavi izvršenje proračuna?

- Kada gradonačelnik kaže da nije imao izbora, to baš i nije tako. Imao je izbor, mogao je povući prijedlog proračuna, ali bi time izazvao svoje razrješenje.

Gradonačelnik nije morao obustaviti proračun već je mogao čekati Ministarstvo financija da to napravi. S obzirom da Ministarstvo financija provjerava sve proračune, Ministarstvo je moglo biti to koje će obustaviti proračun. Tako da je gradonačelnik mogao prebaciti odgovornost na Ministarstvo, te bi se proračun, sve dok ne dođe odluka Ministarstva, mogao izvršavati.

Kada građani mogu očekivati odluku Ministarstva financija o obustavi izvršenja proračuna?

- U Zakonu o lokalnoj i regionalnoj samoupravi piše da će Ministarstvo financija po zaprimanju odluke o obustavi proračuna u roku od 30 dana ili potvrditi ili ukinuti odluku. Moguće je da će se već nakon 30 dana što Ministarstvo zaprimi odluku o obustavi izvršenja proračuna sve ‘resetirati‘ i proračun će se odblokirati te će sve nastaviti funkcionirati. Ako Ministarstvo bude stava, što mislim da će biti, i zbog pravnih i zbog političkih razloga, da su odredbe proračuna nezakonite, potvrdit će gradonačelnikovu odluku o obustavi te je poslati Visokom upravnom sudu.

Koji je rok Visokog upravnog suda da donese odluku je li proračun zakonit ili ne?

- Visoki upravni sud nema propisane rokove o odlučivanju i to je problem. Ministarstvo ima rok, ali Visoki upravni sud nema, ali smatram da će Visoki upravni sud s obzirom na okolnosti i važnost proračuna kao nekog dokumenta u životu grada tu odluku donijeti u par mjeseci, iako se to naravno može otegnuti.

Što ako Visoki upravni sud donese rješenje da je proračun zakonit, odnosno da je nezakonit?

- Ako Visoki upravni sud smatra da je proračun zakonit, on se nastavlja izvršavati. Ako ga ukine, može ukinuti cijeli proračun ili pojedine odredbe koje smatra nezakonitima. Problem s ukidanjem pojedinih odredbi jest taj što ako ih ukine, onda ukida i namjenu tih sredstava te se ta sredstva više ne mogu prenamijeniti u nešto drugo, npr. u ono za što su primarno bili namijenjena, tako da pretpostavljam da će Visoki upravni sud, ako smatra daq su neki amandmani nezakoniti, ukinuti ukinuti cijeli akt, odnosno cijeli proračun „proglasiti” nezakonitim.

Što će se dogoditi nakon što se proračun proglasi nezakonitim?

- Stvari se tada vraćaju na lokalnu razinu i Grad Zadar, točnije kod gradonačelnika Dukića koji ponovno mora predložiti proračun koji može biti isti kao što ga je predložio prošle godine u studenom, a predstavničko tijelo odnosno Gradsko vijeće mora usvojiti proračun u roku 45 dana od donošenja odluke Visokog upravnog suda. Tako da se sve može završiti za mjesec dana ili za godinu dana.

Koliko puta se odluka o financiranju nužnih rashoda i izdataka može produžavati?

- Sve dok Visoki upravni sud ne donese meritornu odluku. Zakonom o proračunu je predviđeno da se ne mogu preuzimati nove obveze osim kada se radi o projektima sufinanciranim iz EU fondova koji se planiraju se sukladno ugovorenoj dinamici provedbe projekata.

S obzirom da je Gradsko vijeće donijelo proračun, makar on trenutno bio obustavljen, ono nema osnove da se raspusti. Isto tako nema osnove da se razriješi gradonačelnik. Ovo nisu situacije na koje smo naviknuli dosada. Sad je pitanje koliko će se brzo ovo razriješiti, može biti mjesec, može biti godina ili više...

Što ako gradski vijećnici ponovno predaju i izglasaju iste amandmane?

- Ako se ta situacija ponovi, a da je od Visokog upravnog suda donesena odluka da proračun nije zakonit, onda bi se takva situacija mogla podvesti kao razlog za razrješenjem predstavničkog tijela, odnosno Gradskog vijeća. Prema Zakonu o lokalnoj i regionalnoj samoupravi kao razlog za raspuštanje predstavničkog tijela navodi se i situacija ako npr. gradsko ili općinsko vijeće učestalo donosi opće akte suprotno Ustavu, zakonu ili drugom propisu... To je jedina odredba koja bi mogla dovesti do sankcioniranja ponašanja Gradskog vijeća ako opetovano usvaja nezakonite odluke unatoč Ministarstvu i Visokom upravnom sudu. Gradsko vijeće bi u tom slučaju razriješila Vlada RH.

U ovakvoj situaciji, jesu li upitne plaće djelatnika gradskih tvrtki i ustanova? Gradonačelnik je djelatnicima gradskih tvrtki i ustanova najavio moguću neisplatu plaća. Je li to moguće?

- Ako se radi o tvrtki kao što su Vodovod i Čistoća koja se zapravo financiraju od građana odnosno iz vlastitih sredstava, onda te tvrtke imaju novaca za isplatu plaća radnicima i tako je inače i isplaćuju. Međutim ako se radi o tvrtkama poput Nasada koji rade za Grad temeljem ugovora, onda može biti ugroženo ugovaranje tih poslova.

Po meni plaće nisu ugrožene iako hipotetski mogu biti, ali to ovisi o konkretnom slučaju i o odluci o financiranju nužnih rashoda i izdataka. Pretpostavljam da će gradonačelnik ići ispod zakonskog okvira jer neće uključiti troškove koje bi možda mogao uključiti, čisto da kaže: "Evo vidite, ništa ne možemo financirati jer su oni doveli grad u blokadu."